Wystąpienie ks. prof. Piotra Stanisza:

"Konstytucyjne zasady relacji między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi: równouprawnienie, bezstronność, autonomia i niezależność, współdziałanie i konsensualność"

Wprowadzenie

Jak wynika z tytułu mojego wystąpienia, powierzone mi zostało zadanie syntetycznego scharakteryzowania modelu relacji pomiędzy państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, który zapisany został w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Wraz z kolejnym referatem, który wygłosi Pan Profesor Sławomir Sowiński, ma to umożliwić skoncentrowanie się następnie na zagadnieniach szczególnie dziś aktualnych, jak zwłaszcza konsensualność w relacjach Państwo - Kościół, bez utraty świadomości istnienia szerszego kontekstu. Kontekst ten - jak przypomina nam tytuł dzisiejszej konferencji - tworzony jest nie tylko przez całokształt zasad decydujących o kształcie stosunków między państwem i wspólnotami religijnymi. Obejmuje on również przynajmniej niektóre inne zasady o podstawowym znaczeniu dla ustroju konstytucyjnego państwa. Pierwszą z nich jest zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 naszej Konstytucji. Nie jest przy tym przypadkiem, że zasada ta została wprowadzona do polskiej ustawy zasadniczej już u progu przemian demokratycznych 1989 r. - na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL. Chodziło bowiem o zasadniczą zmianę obowiązujących paradygmatów. W miejsce charakterystycznego dla poprzedniego okresu prymatu woli politycznej nad prawem wprowadzono zasadę rządów prawa. Jest zresztą znamienne, że pierwsi komentatorzy unormowań wyznaniowych przyjmowanych od 1989 r. dość konsekwentnie podkreślali znaczenie zasady demokratycznego państwa prawnego dla stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Wszak konsekwencje prymatu polityki nad prawem w okresie tzw. Polski Ludowej były dla ludzi wierzących i tworzonych przez nich wspólnot szczególnie dotkliwe.

Zasada demokratycznego państwa prawnego

Kompleksowe omówienie zasady demokratycznego państwa prawnego w krótkich słowach jest oczywiście niemożliwe. Chciałbym jednak zwrócić uwagę na niektóre jej elementy.

Demokratyczny charakter państwa polega na tym, że najwyższym podmiotem władzy jest naród. Art. 4 Konstytucji stanowi to zresztą wyraźnie. Naród ma więc prawo nie tylko do tego, aby wybierać sprawujących władzę, ale też do tego, aby wyznaczać zarówno reguły sprawowania tej władzy, jak i podstawowe kierunki przyszłego ustawodawstwa. Polski Naród uczynił to przede wszystkim przez przyjęcie obowiązującej dziś Konstytucji. Wyraża ona m.in. zasady, zgodnie z którymi powinny być układane relacje Państwo - Kościół. Samo legitymowanie się poparciem większości wyborców nie pozwala jeszcze na odstępowanie od tych zasad (chyba że umożliwia ich zmianę w trybie właściwym dla nowelizacji konstytucji). Innymi słowy, realizacja agendy politycznej musi się mieścić w ramach określonych konstytucyjnie. „Organy władzy publicznej - jak to precyzuje art. 7 naszej Konstytucji - działają [bowiem] w granicach i na podstawie prawa”. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, a ściślej z wynikającej z niej zasady praworządności czy legalizmu, można więc wyprowadzić zakaz ustanawiania przez organy państwa „aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu” oraz nakaz, aby działały one „wyłącznie w granicach swojej prawem określonej kompetencji” (orzeczenie TK z 19 października 1993 r., K 14/92).

Art. 25 Konstytucji RP

Jak wiadomo, instytucjonalnym zasadom relacji Państwo - Kościół poświęcony został art. 25 obowiązującej ustawy zasadniczej, choć ważne dla tych kwestii wnioski można wyprowadzić również z innych przepisów konstytucyjnych. Powołany artykuł jest owocem kompromisu. Nie odzwierciedla w całości żadnego z licznych projektów, które zostały złożone przez różne środowiska (nie tylko partie polityczne) w okresie kilku lat prac nad ustawą zasadniczą. Mamy tu więc unormowania, które mają różny rodowód. Znaczy to także, że niektóre z postulatów formułowanych w trakcie prac nad Konstytucją zostały świadomie przez ustrojodawcę odrzucone. I tak, na przykład decyzja o wpisaniu do art. 25 soborowej formuły o wzajemnym poszanowaniu autonomii i niezależności w stosunkach państwowo-kościelnych oznaczała m.in. świadomą rezygnację z posłużenia się sformułowaniem mówiącym o rozdziale Kościoła od państwa.

Katalog zasad, które wyrażono w art. 25 polskiej ustawy zasadniczej, otwiera równouprawnienie kościołów i innych związków wyznaniowych, po czym następują: bezstronność władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, uzupełniona o zobowiązanie do zapewniania swobody ich wyrażania w życiu publicznym, a ponadto obowiązek kształtowania stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi „na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego”. Całość uzupełniają unormowania dotyczące formy regulacji stosunków między Rzecząpospolitą Polską a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, z których wyprowadza się zasadę konsensualności (określaną też jako zasada bilateralności czy układowości).

Pozwoliłem sobie na to, aby - pomijając w tym miejscu brzmienie ust. 4-5, do których jeszcze wrócę - niemal dosłownie zrelacjonować treść art. 25 naszej ustawy zasadniczej. Uczyniłem to całkowicie świadomie. Od dłuższego już czasu mam nieodparte wrażenie, że spora część osób biorących udział w dyskusjach na temat polskiego modelu relacji Państwo - Kościół nie mówi wcale o brzmieniu przepisów konstytucyjnych, tylko o swoich o nich wyobrażeniach, albo nawet o swoich przekonaniach na temat tego, co tam powinno być zapisane. Przejawia się to na różne sposoby. W opracowaniach naukowych przybiera czasem formę zjawiska, które na swoje potrzeby określam jako próby doktrynalnej zmiany Konstytucji. Chodzi mianowicie o takie interpretowanie przepisów konstytucyjnych, którego celem (a w każdym razie skutkiem) jest częściowe przynajmniej zniweczenie decyzji ustrojodawcy o wyborze takich, a nie innych sformułowań. Chodzi mi o konstrukcje myślowe prowadzące w szczególności do wniosku, że bezstronność to po prostu neutralność, autonomia i niezależność to po prostu rozdział, a całość art. 25 Konstytucji to opcja na rzecz świeckości państwa. Wiem, że każdej z tych tez można jakoś bronić. W Konstytucji świadomie nie posłużono się jednak ani pojęciem neutralności, ani pojęciem rozdziału ani pojęciem świeckości.

Jeśli by się odwołać do trójczłonowej klasyfikacji europejskich modeli relacji Państwo - Kościół, przyjmowanej dość powszechnie w nauce zachodniej, a więc do klasyfikacji, w ramach której wyróżnia się modele kościoła państwowego (state church model), separacji (separation model) i współpracy (cooperation model), to trudno byłoby mieć wątpliwości, że polski ustrojodawca zdecydował się na ukształtowanie omawianych relacji zgodnie z założeniami ostatniego z wymienionych modeli. Decyduje o tym charakterystyczne dla modelu współpracy dopełnienie idei oddzielenia państwa i wspólnot religijnych przez ideę ich współpracy, wyrażającej się m.in. w praktyce zawierania umów państwowo-kościelnych. Tym samym można powiedzieć, że ukształtowany przez polskiego ustrojodawcę model relacji między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi zbliżony jest do tego, który obowiązuje w takich państwach, jak w szczególności Niemcy, Włochy, Hiszpania, Austria czy Portugalia i różne państwa naszej części Kontynentu. Dodajmy, że do tych samym wniosków można dojść przez uznanie, że - w ramach klasyfikacji bardziej rozpowszechnionej w nauce polskiej - wszystkie one należą do grupy państw przyjmujących model tzw. separacji skoordynowanej.

Zasada konsensualnej formy regulacji relacji Państwo - Kościół

Jak już była o tym mowa, zapisany w polskiej Konstytucji model relacji państwa z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi charakteryzuje się m.in. obowiązywaniem unormowań, z których wyprowadzana jest zasada konsensualnej formy regulacji tych relacji. Znaczenie omawianej zasady na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych niejednokrotnie akcentowane już było nie tylko w doktrynie, ale i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok TK z 14 grudnia 2009 r., K 55/07).

Zgodnie z art. 25 ust. 4 „[s]tosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolska i ustawy”. Natomiast zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu „[s]tosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów w z ich właściwymi przedstawicielami”.

Wyraźnie widać, że oba zacytowane przepisy - pomimo odmienności zastosowanych konstrukcji - łączy wspólna idea, jaką jest odwołanie do umów państwowo-kościelnych. Nie chodzi przy tym jedynie o ogólne dopuszczenie możliwości zawierania takich umów. Mamy tu raczej do czynienia z przepisami nakładającymi obowiązek ich zawierania, jeśli tylko ma dojść do uregulowania spraw z zakresu stosunków między państwem a określonym kościołem lub innym związkiem wyznaniowym. Dążenie do takiej regulacji przynajmniej w odniesieniu do tych wspólnot religijnych, w przypadku których jest to odpowiednio uzasadnione, też powinno być uznane za obowiązek, skoro w Konstytucji poświęcono temu osobne przepisy.

Dodajmy, że stanowiąc novum w stosunku do przepisów Konstytucji PRL, obecne unormowania statuujące obowiązek konsensualnego regulowania stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie są nowością na gruncie polskiego konstytucjonalizmu. W swej logice nawiązują one do art. 114 i 115 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. Jednak precyzyjne wzorce dla konstrukcji z art. 25 ust. 5 obecnej Konstytucji znaleziono w Konstytucji Republiki Włoskiej, którą uchwalono 22 grudnia 1947 r. Chodzi o art. 8 ust. 3 tego aktu, zgodnie z którym stosunki mniejszościowych [zgodnie z włoską Konstytucją - „innych niż katolickie”] związków wyznaniowych z państwem „są regulowane przez ustawę na podstawie porozumień z właściwymi przedstawicielstwami”. Takich ustaw opartych na uprzednio zawartych porozumieniach we Włoszech uchwalono dotąd trzynaście (nie licząc aktów dotyczących Kościoła katolickiego, z Konkordatem z 1984 r. na czele). Są to ustawy całościowo regulujące pozycję prawną poszczególnych związków wyznaniowych oraz specyficzne kwestie związane z możliwością realizacji wolności religijnej przez ich członków.

W październiku ubiegłego roku Konstytucja RP weszła w 28 rok swego obowiązywania. Obserwując praktykę sprawowania władzy w tym czasie łatwo dostrzec przypadki obchodzenia przepisów konstytucyjnych, z których wynika zasada konsensualnego regulowania relacji państwowo-kościelnych. Owszem, różnego rodzaju porozumienia czy umowy państwowo-kościelne stosowane były na niższych poziomach. Dwie kwestie jednak widać dość wyraźnie. Po latach bezpośrednio następujących po wejściu w życie Konkordatu, kiedy widoczne było dążenie do realizacji jego postanowień, niemal zarzucono praktykę zawierania przewidzianych w nim porozumień czy umów. Niektóre postanowienia Konkordatu przewidujące wspólne opracowanie określonych dokumentów do dziś nie zostały wykonane (zob. art. 22 ust. 2 czy art. 25 ust. 2). Nigdy też nie zastosowano art. 27, mówiącego o układowym regulowaniu spraw wymagających nowych lub dodatkowych rozwiązań. Nie lepiej jest z realizacją art. 25 ust. 5 Konstytucji i za swego rodzaju paradoks trzeba uznać fakt, że unormowanie, które miało zapewnić mniejszościowym kościołom i innym związkom wyznaniowym udział w stanowieniu prawa dotyczącego ich relacji z państwem, przyniosło skutek w postaci zablokowania procesu regulowania tych relacji. Od wejścia w życie Konstytucji nie uchwalono żadnej nowej ustawy, która na podstawie umowy uregulowałaby całokształt relacji państwa z jakimś związkiem wyznaniowym, chociaż wiele z tych podmiotów o to wnioskowało.

Problemy i pytania otwarte

Podczas dzisiejszej konferencji chcemy się uważnie przyjrzeć opisanej przed chwilą sytuacji. Trudno przy tym oprzeć się wrażeniu, że to co do tej pory mogło być uważane za efekt niechęci do nowości czy wynik trudności z opracowaniem nowych koncepcji, zaczyna nabierać cech świadomie realizowanej opcji. Istotne pytania dotyczą trybu, jaki został zastosowany przez Minister Edukacji przy wydawaniu rozporządzeń zmieniających rozporządzenie z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach. Owszem, przedstawicielom kościołów umożliwiono przedstawienie własnego stanowiska. Od początku jednak wykluczano potrzebę osiągnięcia porozumienia, chociaż w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty taki obowiązek jest ustanowiony expressis verbis, znajdując swoje wsparcie w omówionej wcześniej logice unormowań konstytucyjnych. Pani Minister uzasadniła to twierdzeniem, iż „Kościół nie ma prawa weta w kwestii rozporządzeń i funkcjonowania rządu”. To zgrabne odwrócenie perspektywy. Rzecz jednak w tym, że Kościół nie rości sobie prawa weta w sprawach dotyczących funkcjonowania rządu. Ma jednak prawo oczekiwać, że władze podejmujące decyzje w odnoszących się do niego sprawach będą działać w granicach i na podstawie prawa. Z tego powodu w ubiegłym roku Prezydium Konferencji Episkopatu Polski i Polska Rada Ekumeniczna podjęły starania o to, aby na temat trybu wydania rozporządzenia z 26 lipca 2024 r. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który - jak powszechnie wiadomo - uznał to rozporządzenie za „w całości niezgodne” z przepisami wyższego rzędu (wyrok z 27 listopada 2024 r., U 10/24). Wyrok ten jednak - podobnie jak i inne wyroki tego Trybunału z ostatniego czasu - nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw, chociaż praktyka niepublikowania tych wyroków została krytycznie oceniona chociażby przez Komisję Wenecką. Z tego samego powodu przed paru dniami Prezydium Konferencji Episkopatu Polski zwróciło się do Pana Premiera w trybie dostępu do informacji publicznej z pytaniami dotyczącymi braku publikacji tego wyroku oraz odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania Minister Edukacji. Z tego wreszcie powodu Prezydium KEP zwróciło się wczoraj do Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego z petycją o ponowne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, tym razem w sprawie rozporządzenia z 17 stycznia br.

Podsumowanie

Niektórzy obserwatorzy życia publicznego sugerują, że mamy do czynienia z próbą rewizji konstytucyjnego modelu relacji Państwo - Kościół, która realizowana jest via facti. Chodzi w szczególności o zarzut świadomej dezaktywacji przepisów ustanawiających obowiązek konsensualnej regulacji spraw składających się na relacje pomiędzy państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Gdyby tak było mielibyśmy do czynienia z ponownym postawieniem woli politycznej ponad prawem. Mam nadzieję, że dzisiejsza konferencja przyczyni się do odpowiedzi na to ważne pytanie.